全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明表示，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，是本次修改農村土地承包法的主要任務。

“三權分置”更加明晰

“三權”分置，是指農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，是繼家庭聯產承包責任制后農村土地改革又一重大制度創新。“三權分置”入法，有利于在堅持農村基本經營制度不動搖的前提下，進一步賦予農民充分而有保障的土地權利，激活農業農村發展的新動能，深化農業供給側結構性改革，助推鄉村振興戰略的實施。

胡可明表示，“三權分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。

修改后的草案明確了土地承包經營權和土地經營權可以分離。農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營；同時，土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。

修改后的草案同時完善了土地經營權的內涵并加以保護。草案對土地經營權的流轉方式、流轉原則、流轉價款、流轉合同等具體程序和要求作了明確的闡述并規定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。

為權利行使細化制度保障

如何穩定土地經營當事人的信心，保障他們的經營預期，讓他們放心投入搞生產？憲法和法律委員會經研究認為，有必要賦予土地經營當事人一定的選擇權，通過建立土地經營權的登記頒證制度，合理平衡各方權利義務，同時，規范農戶收回土地經營權的行為。

據此，草案增加規定了土地經營權的登記制度，“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”

“擔保物權自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”“實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償。”草案同時細化了土地經營權的融資擔保制度，通過賦予擔保物權登記對抗效力，明確擔保物權人在實現擔保物權時有權以土地經營權優先受償，保護融資擔保各方當事人的合法權益。

明確“其他方式的承包”權利性質

現行農村土地承包法第三章規定了“其他方式的承包”，主要是承包“四荒地”，具體為不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒坡、荒溝、荒灘等農村土地。由于承包人不局限于農村集體經濟組織內部成員，承包的方式、原則也不同，對于“其他方式的承包”取得的土地權利的性質，實踐中存在爭議。

有的地方和專家提出，家庭承包具有生產經營性質，也具有社會保障性質，只有本集體經濟組織成員才有權承包，取得土地承包經營權。“四荒地”承包不涉及社會保障因素，承包方不限于本集體經濟組織成員，其取得的權利在性質上不同于土地承包經營權。憲法和法律委員會采納了這一建議，草案修改為，以其他方式承包農村土地的，承包方取得土地經營權。

此外，對于草案第十條規定的，在實踐中因各種特殊情形造成人地矛盾突出的，可以個別調整承包地，但必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則，同時授權省、自治區、直轄市制定地方性法規作出具體規定。憲法和法律委員會經研究認為，建議對這個問題作進一步深入研究，草案的規定暫不作修改。