貧困山區鄉村振興政策瓶頸

關于基層農技隊伍的政策瓶頸。一是進人難。全州91個鄉（鎮、辦）現有基層農業中心101個，在崗農技人員1351人，平均每個村從事農業技術推廣的不足0.5人。自2006年實行改革后，各縣市農業服務中心均沒有招錄新人，減少了近400人（主要是退休人員），且呈現逐年遞減的趨勢。全州基層農技隊伍在崗人員中35歲以下僅有2人，占0.15%；36歲至50歲869人，占64.32%；50歲以上480人，占35.53%，存在青黃不接、進人難的現象。二是晉升難。全州基層農技隊伍在崗人員中，獲得副高職稱僅9人，占0.67%；獲得中級職稱648人，占47.96%；獲得初級職稱681人，占50.41%；13人無技術職稱，占0.96%。按照省有關文件規定，農業行業的專業技術人員中高級職數只有35%，比其他行業低10%，部分年富力強的技術骨干面臨職級晉升的天花板，這嚴重影響了基層農技服務人員的工作積極性。三是知識更新難。全州基層農技隊伍在崗人員中，本科及以上學歷123人，占9.1%；大專學歷624人，占46.19%；中專學歷604人，占44.71%。本身學歷層次就不高，加上受制于單位性質、身份編制等原因，這批人員很難得到系統性的知識更新培訓，滿足不了貧困地區產業發展對復合型人才的需要，存在科技服務能力不足的現象。

關于山區農業機械化運用方面的政策瓶頸。由于勞動力大量外出務工導致恩施州人口老齡化、能力弱化等問題突出，大部分村莊呈現空心化，“誰來種地”問題日趨嚴重，產業發展勞動力短缺，農業機械化運用缺乏生產主體。由于適宜山區的不少機械沒有進入國家農機購置補貼目錄，特別是近年來隨著農機購置補貼政策的調整變化，適宜山區作業的小型機具、特色產業機具、設施農業、冷藏設備等補貼品目減少，部分山區作業機具補貼取消，單機補貼額度下調，政策優惠激勵作用弱化。同時，政策對企業、大專院校、科研院校對山區農機研發創新激勵指向有限，山區本地農機生產企業極少，大專院校機械設計專業缺失，地市州級農機科研站所缺人缺錢，不具備研發生產適宜本地農業機具的能力，山區農業生產發展與農機具緊缺的矛盾在短期內很難得到根本改觀。

關于市場主體融資方面的政策瓶頸。在金融政策上，支持農業發展的金融政策落地難，金融產品單一，貸款門檻高。恩施州農業企業大都屬于小微企業，還處于發展與擴張階段，融資需求大，但由于農業企業可作為銀行貸款的擔保抵押物需求市場狹窄，難以處置變現，金融機構出于降低信貸風險的考慮，規模小、風險大的農業小微企業難以獲得銀行青睞。近年來，雖然通過農村集體產權制度改革、農村集體林權制度改革等方式，部分銀行出臺了土地經營權、林地經營權抵押貸款辦法，但評估標準較低。同時，由于金融機構對于基層信貸員實行貸款責任終身追究制度，對不良貸款處理得重，對正常收回的貸款又獎勵低，加上小微企業征信系統不健全，信貸員在認定企業信貸資質和貸款金額時，會設立更嚴苛的標準，甚至會形成寧可無功、不可有過的“避錯”心理，基層銀行“恐貸”“慎貸”情況普遍，加劇了融資難貸款低問題。

關于農業企業用地審批方面的政策瓶頸。農業企業由于經營需求，不具備進駐工業園區的條件，多數企業在選址過程中選擇靠近原材料產地，基本上都位于農村。由于恩施州特殊的地形地貌，農村可利用土地除了耕地、農民宅基地外，大部分土地屬林業和生態用地，而全州有40%屬于生態功能區，且是國家規定的限制開發區，國家宏觀政策對于生態保護有硬性要求，相關市場主體要進一步擴大經營規模，需要一定的土地資源用于生產基地、加工廠房、配套設施的建設，企業用地申報面臨基本農田、生態林保護等多重生態紅線的制約。

關于基層村干部待遇保障方面的政策瓶頸。2015年湖北省出臺文件規定，村主職干部工作報酬的底線標準按照當地副鄉鎮長工資水平確定。在實際執行中，各縣市在核算工資標準時，僅核算了當地副鄉鎮長的工資待遇，未核算年終績效獎勵、相關補貼等福利待遇，與鄉鎮干部實際收入有較大差距。目前全州村主職干部薪酬約4萬元/年，副職待遇僅為1-2萬元/年。同時，離任村干部養老保障額度低。2011年，為規范和完善全省城鄉居民社會養老保險制度，湖北省出臺文件，將村主職干部個人賬戶基金納入城鄉居民社會養老保險個人賬戶基金統一管理。但據建始縣村干部反映，村干部養老保險發放標準為283元/月，而低保戶為375元/月、五保戶為587元/月，村支部書記退休后保障較低，導致在職村干部工作熱情不高，同時對新生后備力量的吸引力也不足，普遍存在村支兩委人才結構失衡、平均年齡偏大、文化水平偏低、無年輕后備干部的情況。

關于激勵鄉賢返鄉方面的政策瓶頸。目前農村社會面臨大量人才流失的客觀現實，鄉賢作為農村優秀人才的重要來源，熟悉家鄉情況、關注家鄉發展、反哺生養之地，已經成為鄉村振興的重要力量。但恩施州現有政策側重于吸引外地人才返鄉發展產業，對于州內擔任過一定級別行政職務的離退休干部以及具有很高威望和口碑的普通農村黨員、黨外人士以及一般村民作為鄉賢返鄉的政策支持不足。一部分人通過參與鄉村治理、調解矛盾糾紛等，返鄉發揮余熱，單純是做奉獻，一般顧慮較少。但還有一部分擅長從事農業生產，希望通過領辦企業帶領村民發展產業致富，則在一定程度上會受相應規章制度、法律法規的限制。

關于農村基礎設施項目建設方面的政策瓶頸。恩施州八個縣市均為國家級重點貧困縣，其鄉村水電氣路、民生改善等工程項目建設絕大多數由政府部門投資，大多采用公開招標的形式。由于農村基礎建設項目普遍規模較小，且根據預算所撥發的資金有限，這使得很多施工企業能夠從中獲取到的利潤相對較低，因此參與招投標的施工企業相對較少，農村項目建設工程常因為投標企業數量不足而流標，甚至多次招標，延長了項目工期，無法實現及時補足農村經濟社會發展的短板。且在招投標過程中，開標、定標等環節均以行政單位為主體，視“土地為生命”的廣大農民參與度較低，為后期的順利施工埋下隱患。

對策建議

強化農技服務隊伍建設。明確各鄉（鎮、辦）農業技術推廣中心為公益性一類事業單位，由縣市編制、人社管理部門依照服務區域大小核定編制，納入縣市農業農村局直管事業單位統一管理。從2019年起，連續5年允許貧困縣市每個鄉鎮每年招錄1名農技推廣員，參照事業人員管理。對恩施州每個重點貧困村招聘1名特聘農技員，作為貧困村科技扶貧帶頭人。允許現有“以錢養事”隊伍中，具備條件的可參加公務員和事業人員招考，成績優異、群眾認可度高的，可提拔重用。將恩施州農業行業專業技術人員中高級職稱比例由現行的35%提高到45%，新增比例全部傾斜到鄉鎮。

提高山區農業機械化運用能力。對貧困地區農機購置補貼政策按照金額包干、標準不變、目錄自定、備案管理執行，在補貼額度和補貼標準不變的前提下，允許由各縣市自行制定補貼目錄，上報省級相關部門備案，解決貧困山區發展生產勞動力不足的問題。

降低市場主體融資門檻。對到建檔立卡貧困村建產業基地，帶動貧困村、貧困戶發展種養業實現脫貧的市場主體，按照帶動的貧困戶戶數，確定授信額度，在合作銀行貸款允許參照扶貧小額信貸政策執行，即免擔保、免抵押、全貼息。建立州級農業保險發展基金，對農業提供保險補貼。對中小企業金融服務實行單獨考核，對客觀原因形成的中小企業不良貸款和盡職管理的信貸人員做到盡職者免責。

破除土地資源利用瓶頸。相關部門需要結合恩施州發展實際，適當完善土地變更程序，提高審查、測算、環評效率。重點清理閑置土地，盤活存量，對閑置兩年以上的土地，堅決限期依法收回，供給急需用地、效益良好的項目，提高土地利用效率，實現產業用地政策與產業發展導向相匹配。

提高村干部待遇。將年終績效獎勵、相關補貼等福利待遇也納入到村主職干部工作報酬核算體系，在一定程度上提高村干部工資標準。提高村干部養老和基本醫療保險額度，建立財政專項基金，用于解決退休村干部福利待遇，保證村干部老有所養、病有所醫。

構建鄉賢返鄉的工作機制。建立在外人才信息庫，由地方政府牽頭組織召開地區鄉賢返鄉交流會，鼓勵鄉賢到資源較豐富、鄉村人才流出較多的地方開展鄉賢回歸試點示范，充分發揮鄉賢在村級治理中的補位和輔助作用，做好“引智、引資、引才”工作。

優化農村項目流程。針對貧困山區項目建設工期長、任務緊、資金少的特殊情況，村級項目建設統一由村集體經營公司負責組織實施。